서동욱 의원은 왜 신대지구 사업승인 시기를 문제삼았나?

서동욱 전남도의원(오른쪽 가운데)은 7월 18일 전남도의회 임시회 도정질문에서 발언하고 있다. 사진=전남도의회

7월 18일, 서동욱 전남도의원은 비장했다. 개발이익이 제대로 환수되고 있는지 작심한 듯 처음부터 몰아붙였다. 도의원으로서는 최초다. 49분 간의 도정 질문에서 26분을 신대• 선월지구에 할애하며 파고 들었다. 결정타는 없었지만, 도민의 이익보다 “법과 절차”를 내세운 집행부(전남도청, 전남교육청, 광양경자청, 순천시)에 경종을 울리기엔 충분했다. <뉴스로드>는 서 의원의 질의내용 중 쟁점이 되는 주요 사안을 분석•정리해 게재한다.

서동욱 의원은 도정 질문에서 신대지구 사업승인 시기를 문제삼았다. “개발이익환수에 관한 법률(이하 개발이익환수법)은 2006년 12월에 시행됐는데, 아이러니하게도 한 달 전인 11월에 사업승인을 받았다”고 지적했다. 

순천시가 개발이익 환수를 피하려고 법 시행 한 달 전에 승인을 받는 꼼수를 부린 건 아닌지 묻는 질문이다. 시점상 그랬다. 정부가 2006년 3월 ‘개발이익환수법’’ 도입을 예고하자, 순천시와 경자청은 4월, 재경부에 개발계획 및 실시계획을 승인요청했다. 개발이익환수법은 6월 입법예고를 거쳐 12월 시행됐고, 순천시와 경자청은 2006년 11월 사업승인(개발계획 변경 및 실시계획 승인)을 받았다. 

서 의원은 “개발이익환수법이 시행되면 시행자는 개발부담금, 즉 강제적으로 개발이익의 20%를 현금으로 납부해야 한다. 하지만 법 시행 전에 승인이 됐다는 이유로 집행부는 개발부담금을 징수하지 않았다”며 노력을 하지 않은 집행부를 질타했다.  

서은수 전남도 일자리투자유치국장은 “법 시행 이전이라 부과를 할 수 없었다. 절차대로 했다”며 원론적인 답변을 했다. 법 시행 한 달을 남겨놓고 시도민의 이익보다는 시행사의 편의에 맞춰 ‘법과 절차’대로 승인을 받아낸 집행부의 노력은 눈물겨웠다.

서동욱 의원(오른쪽)이 서은수 전남도국장에게 질의하고 있다.  사진=전남도의회

부산진해경제자유구역, 공공기여로 3,800억원 받아내

2006년 법 시행 이전에도 개발이익 환수 사례가 아주 없었던 건 아니다. 실제로 ‘개발이익환수법’은 1990년부터 시행되어 수도권과 지방 일부 도시에서 환수 사례가 있었다. 그러나 경기가 침체되자, 경기를 활성화하고 준조세를 경감할 목적으로 2002년 1월 비수도권부터 개발부담금의 부과를 중지했다. 2006년 법령•시행령이 개정되기 전까지 경제자유구역에 개발이익 환수가 이루어진 적은 없었지만, 참조할 만한 사례는 있었다.

서 의원은 부산진해경제자유구역(명지국제신도시)을 예로 들면서 신대지구와 마찬가지로 개발부담금 부과의무가 면제된 지역이지만, 부산시가 시행사인 한국토지주택공사(LH)와 끈질긴 협상을 통해 3,800억 원 규모의 기부채납을 받아낸 사례를 언급했다. LH의 개발이익 규모는 알려지지 않았으나 개발이익의 10%보다 많은 수십 퍼센트인 것으로 추정된다.

개발부담금과 재투자(공공기여) 비교

개발이익 환수 피한 이유 … 시행사에 이익 몰아주기?

부산시와 달리 전남도와 순천시는 2006년 개발이익환수법 시행 이후에 “법과 절차”에 따라 개발부담금 징수를 소급적용할 수 없다며 개발이익을 환수하지 않기 위한 노력을 기울인다. 

그 노력으로 신대지구 사업주체가 순천시에서 민간으로 전환되는 결과를 가져왔다.

신대지구는 처음에 순천시가 자체적으로 시행하는 공공 주도 개발로 승인받았다. 전국에서 최초로 지자체가 나서 특구개발을 시행했기 때문에 세간의 주목을 받았다. 처음에는 순천시가 사업주체였기 때문에 개발부담금을 걱정할 필요가 없었다. 순천시가 대주주였더라도 상황은 크게 바뀌지 않았을 것이다. 

개발부담금을 피하려 했던 이유는 2007년에 밝혀졌다. 2007년 7월 사업주체(시행자)는 순천에코밸리(주)로 바뀌었다. 순천에코밸리는 중흥건설 계열사와 순천시가 지분을 출자하여 공동 설립한 회사(제3섹터)다. 말이 공동이지 중흥계열사가 99% 지분을 갖고 있고 순천시의 지분은 1%다.

집행부의 노력 덕분에 순천에코밸리는 개발부담금을 내지 않아도 되었다. 사실상 중흥건설의 이익 증대에 기여한 셈이다. 중흥건설은 당시 자금위기 상황에 있었다는 소문도 있었다. 민간 중심으로의 사업구조 전환은 이전부터 논의가 있었지만, 7월에 현실이 되었고, 이는 추후 논란의 진원지가 됐다.

2019년 순천시의회 특위는 “시행사가 2007년 순천시에서 순천에코밸리㈜로 변경되면서 2012년까지 5년 동안 9차례 사업계획이 바뀌었다. 이 과정에서 공공용지 축소, 상업용지 확대, 아파트 증가 등으로 시행사는 1천억 원대의 이익을 챙겼다”고 주장했다. 민간업체인 순천에코밸리 입장에서는 개발부담금 납부 없이, 기부채납 10%를 제외한 개발이익 전부를  혼자 다 차지할 수 있어 횡재했다. 

순천 신대지구 중흥S클래스 7차 아파트

신대지구 개발이익이 조 단위란 근거

서동욱 의원은 1천억 원대의 개발 이익 규모에 대해 “혹자는 조 단위를 이야기한다. 최소한 수천억 원의 개발이익이 발생했다는 것이 지극히 상식적인 판단”이라고 주장했다. 

서 의원이 “최소한 수천억 원의 개발이익” 근거를 말하진 않았지만, 상황을 추정하면 타당한 근거가 나온다. 결론적으로 말해서 개발이익의 규모는 작게는 990억 원이고 많게는 1조3,610억 원이다.

변경된 시행사인 순천에코밸리의 자본금은 300억 원이다. 순천시는 순천에코밸리에 1%인 3억 원을 출자했고, 2012년 10월, 이익배당금 10억 원(3.33배)과 출자금을 더해 총 13억 원을 회수했다. 이익배당금 3.3배를 기준으로 이익배당금 10억 원을 제외한 중흥건설의 이익을 환산하면 990억 원이다.

개발부담금을 부과하면 990억 원의 20%인 198억 원을 환수할 수 있었는데, 법시행 한 달 전에 승인이 나면서 배당금으로 10억 원을 회수하는데 그쳤다. 외국인학교, 의료기관으로 군불을 때워준 보상치고는 형편없었다.  2025년 말 현재 순천에코밸리의 자본금은 297억 원, 이익잉여금은 1,120억 원이다. 2025년 6월 현재 순천에코밸리는 선월지구 시행사인 선월하이파크밸리에 1,325억 원의 자금을 대여했다. 

서 의원이 조 단위의 개발이익이 발생했다고 보는 근거는 중흥건설의 주장에 기초한다.  중흥건설은 신대배후단지를 조성하는 과정에서 총 1,361억 원을 기부했다고 주장했다.

중흥건설의 기부채납 목록에 따르면 지난 2010년부터 2018년 말까지 외국인 학교용지 13만7,596㎡(660억 원 상당)과 의료용지 7만5,468㎡(362억 원) 등을 기부했다.

서은수 국장도 “외국인 교육용지와 의료기관용지 등 공공기여로 1,000억 원 상당을 기부했다”고 답변했다. 공공기여는 기부채납보다 넓은 개념이지만, 기부채납과 공공기여를 같은 개념으로 생각해도 무방하다.

경제자유구역법에 따르면 개발이익의 일정비율, 신대지구의 경우엔 개발이익의 10%를 공공기여(재투자)해야 한다. 따라서 중흥건설이 주장한 기부금액 1,361억 원의 10배인 1조3,610억 원이 신대지구 개발이익의 최대치가 된다. 정확한 금액은 준공 시점인 올해 연말에 나온다.

만약에 개발이익환수법이 적용된다면, 기부채납(공공기여)과 별도로 개발이익 1조3,610억 원에 대해 수천억 원의 개발부담금을 징수할 수 있다.(개발부담금에 대해서는 다음 기사에 다룰 예정이다.) 

중흥건설 본사

몸통은 내둔채 깃털만 살짝 건드린 검찰 수사

개발이익을 환수하지 않고, 중흥건설의 이익을 키우려고 한 이유는 2015년에 밝혀졌다. 검찰이 1천 52억 원의 중흥건설 비자금 조성 의혹을 수사한 결과, 고모 광양경자청 행정개발본부장과 신모 순천시 6급 세무담당 공무원, 그리고 중흥건설 사장과 부사장 4명을 구속했다. 고씨는 신대지구 사업 편의제공 명목으로 중흥건설로부터 1천600여만 원(뇌물수수)을, 신씨는 신대지구 개발업체인 순천에코밸리 취득세 감면 편의제공 명목으로 중흥건설로부터 4천만 원(특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률위반•뇌물)을 받은 혐의가 각각 적용됐다. 정원주 당시 중흥건설 사장은 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률위반•횡령 등으로 구속됐는데, 횡령 및 배임 액수는 252억 원이다. 

하지만 검찰수사는 비자금 조성의 원천인 신대지구 불법 용도변경 등으로 생긴 비자금흐름을 제대로 밝혀내지 못한 채 종결되면서 부실수사라는 지적을 받았다. 깃털만 살짝 건드리고 몸통에 면죄부를 준 셈이다. 당시 검찰은 "환부만 도려내는 외과수술식 수사를 통해 기업을 살리고, 공무원 비리를 엄단해 지역 토착비리 근절에도 이바지한 것으로 보고 있다"고 자평했다.

신대지구 개발은 조충훈 시장(2002.7.1.~2005.12) 때 추진됐다. 재경부에 개발계획변경 및 실시계획 승인요청을 한 시기는 조충훈 시장이 구속되고 나서, 유창종 부시장(2005. 12. 2 ~ 2006. 6. 30)이 권한대행을 맡고 있었던 4월이다. 노관규 시장은 2006년 5월 31일 순천시장 선거에 당선된다. 노 시장이 재임 중인 2006년 11월 신대지구 실시계획 승인이 났고, 12월엔 개발이익환수법이 시행됐다. 노관규 시장은 2006년 6월부터 줄곧 순천시장을 하다, 2011년 12월 국회의원 선거에 출마하기 위해 사퇴한다. 노관규 시장 재직 시에 순천에코밸리 설립 및 지분 참여, 우선협상자인 순천레포츠를 제치고 순천에코밸리로의 사업주체 변경, 수차례에 걸친 사업계획 변경이 이루어졌다. 

가정이지만 다른 건 제쳐두고 한 달 늦게 사업승인을 받아 개발부담금을 징수하고, 그 돈 일부를 신대지구에 썼더라면, 최소한 급격한 집값 하락은 막았을 거고, 중흥건설로 순천시장이 마타도어에 휩싸이는 일은 없지 않았을까? 대형 비자금 사건도 그렇고. 아이러니다.